die parteiunabhängige initiative für eine stärkung direkter demokratie

Democracy International

Analyse der ÖVP-Punktation über Volksbefragungen nach Volksbegehren

Analyse der ÖVP-Punktation über Volksbefragungen nach Volksbegehren

02.07.2013

Wir analysieren den ÖVP-Vorschlag für Volksbefragungen nach Volksbegehren anhand wesentlicher Kriterien, die unseren Vorstellungen von Direkter Demokratie zugrunde liegen.

 Zusammenfassung

  • Die viel zu hohe Hürde von 10% (ca. 635.000 Unterstützungen) schränkt die ohnehin nur unverbindliche Volksbefragung faktisch auf Parteien, Großverbände und Vermögende ein.
  • Die Parlamentsmehrheit kann entscheiden, ob sie mit einem Gesetz das Volksbegehren als ausreichend umgesetzt betrachtet und behält sich somit vor, Volksbefragungen trotz ausreichender Unterstützungen eigenmächtig zu verhindern. Bestimmte Themen bleiben Regierung und Parlament vorbehalten, die Bevölkerung ist in der Gesetzgebung nicht gleichgestellt.

  • Der Vorschlag enthält keine Perspektive für eine umfassende Weiterentwicklung der Direkten Demokratie und ist für die Forderung nach verbindlichen Volksabstimmungen nach Volksbegehren ausdrücklich ausgeschlossen. Es besteht keine realistische Möglichkeit mehr, von unten zu verbindlichen Volksabstimmungen zu kommen.

  • Schikanen des bestehenden Volksbegehrensverfahrens (finanzielle Hürde, zu kurzer Unterstützungszeitraum, keine juristische Unterstützung, etc.) werden unverändert beibehalten.

  • Finanzielle Mittel für Demokratie haben weiter eine Schlagseite hin zu Parteien (Parteienförderungsgesetz) und Regierung zu Ungunsten von zivilgesellschaftlichem Engagement (weiterhin kein Demokratieförderungsgesetz).

  • Der Vorschlag enthält keinerlei Regelungen, um einen fairen Medienzugang sicherzustellen (keine Abstimmungsbroschüre, keine Belangsendung, kein ausgewogener Umfang der Berichterstattung über Pro- und Contra-Seite etc.).

 

Inhaltsverzeichnis

A. Handelt es sich um Direkte Demokratie von der Bevölkerung für die Bevölkerung?

  1. A.1. Wer darf die Spielregeln für Direkte Demokratie erarbeiten?
  2. A.2. Stehen sich der Souverän, die Bevölkerung, und ihre Vertreter_innen auf selber Augenhöhe gegenüber?

B. Zielt der ÖVP-Vorschlag auf eine wirksame Ausgestaltung der Direkten Demokratie?

  1. B.1. Eingeschränkte Wirksamkeit aufgrund bloß politischer Verbindlichkeit
  2. B.2. Zerstörung der Wirksamkeit durch Vorbehalt des Nationalrats
  3. B.3. Missverständlichkeit des ÖVP-Vorschlags über generellen Themenausschluß bei EU-Recht und Völkerrecht
  4. B.4. Ausschluss der Perspektive auf eine umfassende Weiterentwicklung der Direkten Demokratie von unten

C. Zielt der ÖVP-Vorschlag auf eine Bürger_innen-freundliche Ausgestaltung der Direkten Demokratie?

  1. C.1. Die Hürde von 10% der Wahlberechtigten schließt die allermeisten Organisationen von einer erfolgreichen Nutzung faktisch aus
  2. C.2. Der ÖVP-Vorschlag sieht keine Kostenerstattung vor
  3. C.3. Der ÖVP-Vorschlag sieht keine juristische Beratung vor
  4. C.4. Der ÖVP-Vorschlag beseitigt Schikanen des bestehenden Volksbegehrensverfahrens nicht

D. Zielt der ÖVP-Entwurf auf einen guten Dialog zwischen Parlament und Proponent_innen?

E. Zielt der ÖVP-Vorschlag auf Fairness und Chancengerechtigkeit bei der Abstimmungsauseinandersetzung?

  1. E.1. Der ÖVP-Vorschlag sieht kein Abstimmungsbüchlein vor
  2. E.2. Der ÖVP-Vorschlag sieht keinen ausgewogenen Medienzugang vor

 

 

A. Handelt es sich um Direkte Demokratie von der Bevölkerung für die Bevölkerung?

 

A.1. Wer darf die Spielregeln für Direkte Demokratie erarbeiten?

Kann die Bevölkerung selbst eigene Vorschläge über die Ausgestaltung der Direkten Demokratie einbringen? Ist es auch bei der Einführung der Direkten Demokratie selbstredend so, dass Parteien von oben festlegen, wie viel Direkte Demokratie erlaubt wird, sodass die Zivilgesellschaft und die gesamte Bevölkerung bei der Gestaltung der Direkten Demokratie ausgeschlossen ist?

 

Bisher haben in Österreich nur die Parteien zur Direkten Demokratie Vorschläge vorbringen können. Volksbegehren für eine Stärkung Direkter Demokratie wurden entweder im Parlament nicht ernst genommen oder erreichten nicht die Hürde zur parlamentarischen Behandlung. mehr demokratie! schlägt demgegenüber vor, einen repräsentativ zusammengesetzten Bürger_innenrat nach dem Vorbild des kanadischen citizens' assembly (das in British Colombia eine ganze Wahlrechtsreform ausgearbeitet hat) einzurichten und über diesen Vorschlag sowie über einen allenfalls zusätzlichen Parlamentsvorschlag eine Volksabstimmung abzuhalten. Dieser Vorschlag wird auf der Website www.demokratie2013.at von einer Vielzahl von Organisationen unterstützt. Von den Regierungsparteien, aber auch von Teilen der Opposition, wurde dieser Vorschlag (noch) nicht übernommen.

 

Der ÖVP-Vorschlag verharrt in der althergebrachten Logik, dass es den Parteien vorbehalten ist, Vorschläge über Direkte Demokratie zu erarbeiten. Der ÖVP-Vorschlag schließt aber darüberhinaus aus, dass Volksbefragungen für eine umfassende Weiterentwicklung der Direkten Demokratie genutzt werden (siehe B.4.).

 

A.2. Stehen sich der Souverän, die Bevölkerung, und ihre Vertreter_innen auf selber Augenhöhe gegenüber?

Gibt es im Zusammenspiel von Indirekter und Direkter Demokratie geeignete und ungeeignete Personengruppen für Entscheidungen bei bestimmten Themen? Sind Politiker_innen geeigneter als die Bevölkerung, in Sachfragen zu entscheiden, oder darf der Souverän, das Volk, auch über alles entscheiden, worüber Parlament und Regierung entscheiden können? Sind hier letztlich dieselben Maßstäbe anzuwenden?

 

Vordergründig will der ÖVP-Vorschlag die Souveränität des Volkes verbessern. Aus den Details der ÖVP-Punktation wird aber ersichtlich, dass es weiterhin eine politische Zweiklassengesellschaft geben soll. Während Regierung und Parlament umfassende Gestaltungsmöglichkeiten haben, bleiben die politischen und gesetzgeberischen Möglichkeiten der Bevölkerung weiterhin eingeschränkt. Die Bevölkerung und ihre Vertreter_innen sollen sich also weiterhin nicht auf selber Augenhöhe gegenüberstehen. Damit erst gar nicht offensichtlich wird, wenn der Mehrheitswille der Bevölkerung vom politischen Willen der Regierung bzw. des Parlaments abweicht, räumt der ÖVP-Vorschlag der Parlamentsmehrheit Möglichkeiten ein, eine Volksbefragung von vornherein zu unterbinden (siehe B.2.).

 

 

B. Zielt der ÖVP-Vorschlag auf eine wirksame Ausgestaltung der Direkten Demokratie?

Ist eine Verbindlichkeit des Abstimmungsergebnisses vorgesehen und kann die Bevölkerung wirksam Entscheidungen auf selber Augenhöhe mit Regierung und Parlament herbeiführen?

 

B.1. Eingeschränkte Wirksamkeit aufgrund bloß politischer Verbindlichkeit

 

Der ÖVP-Vorschlag zielt nur auf Volksbefragungen mit einer bloß politischen Verbindlichkeit, aber ohne der rechtlichen Verbindlichkeit einer Volksabstimmung. Insofern sieht der ÖVP-Vorschlag von vornherein nur eine eingeschränkte Wirksamkeit vor. Das Parlament kann sich über das Ergebnis der Volksbefragung hinwegsetzen.

 

B.2. Zerstörung der Wirksamkeit durch Vorbehalt des Nationalrats

 

Der ÖVP-Vorschlag räumt dem Nationalrat ein, selber zu entscheiden, ob der Nationalrat das Volksbegehren abschließend umgesetzt hat. Dieser Vorbehalt des Nationalrats zerstört die ohnehin nur eingeschränkte Wirksamkeit.

 

B.2.1 Nach dem ÖVP-Vorschlag „entscheidet der NR anschließend mit Beschluss darüber, dass der Gesetzesbeschluss des NR dem Volksbegehren entspricht“, wenn der Nationalrat im Zuge der Beratungen eines Volksbegehrens ein Gesetz beschlossen hat. Nach dem ÖVP-Vorschlag hat es die Bevölkerung somit nicht in der Hand, selbst formulierte Gesetzesentwürfe aus eigener Kraft zur Abstimmung bringen zu können. Angesichts der Realverfassung entscheidet letztlich die Regierung mithilfe ihrer Parlamentsmehrheit, welche Gesetzesvorschläge und Themen zur Volksbefragung zugelassen bzw. ausgeschlossen sind. Die Parlamentsmehrheit kann vom Gesetzesentwurf eines unliebsamen Volksbegehrens entscheidende Aspekte entfernen und es dennoch als umgesetzt beurteilen.

Aufgrund des ausgearbeiteten Gesetzesentwurfs, den ein Volksbegehren vorlegen muss, wäre die Umsetzung aber unkompliziert und ohne politischen Beurteilungsspielraum objektiv feststellbar: Jede Veränderung des Gesetzesentwurfs des Volksbegehrens ist eine Nichtumsetzung. Der ÖVP-Entwurf behandelt den ausgearbeiteten Gesetzesentwurf jedoch nicht besser wie ein bloß allgemein ausformuliertes Anliegen.

 

B.2.2 Die Möglichkeit der Bekämpfung dieser „(Nicht)Umsetzung“ beim VfGH verzögert eine mögliche Volksbefragung um etwa 2 Jahre und zerstört somit das politische Momentum einer laufenden Kampagne. Die Organisator_innen eines Volksbegehrens können dabei juristisch Recht bekommen, haben aber jedenfalls politisch verloren.

 

B.3. Missverständlichkeit des ÖVP-Vorschlags über generellen Themenausschluß bei EU-Recht und Völkerrecht

 

Der Stufenbau der Rechtsordnung sieht vor, dass bestehendes höherrangiges Recht einzuhalten ist, also z.B. für österreichische Verfassungsrecht für einfache Gesetze, das EU-Primärrecht oder zwingendes Völkerrecht. Diese Schranken sind aber kein Spezifikum der Direkten Demokratie, sondern gelten genauso auch für Regierung und Parlament und sollten daher für die gesamte Gesetzgebung in Österreich gleich geregelt sein.

 

Die Beachtung von EU-Recht und Völkerrecht wurde in der ÖVP-Punktation zweideutig formuliert, sodass unklar ist, ob über die Abänderung von EU-Recht oder Völkerrecht eine Volksbefragung verlangt werden darf. Die Schaffung von neuem oder die Abänderung von bestehendem EU-Recht und Völkerrecht, bei der Österreich eingebunden ist, muss der Direkten Demokratie in gleichem Ausmaß offen stehen, wie das für Österreichs Regierung und Parlament gilt. Alle EU-Rechts- und Völkerrechtsverträge, die das Parlament zu ratifizieren hat, müssen somit auch Bestandteil von Volksbefragungen sein können. Auch z.B. der Ausstieg aus dem Euratomvertrag, wie bereits von einem Volksbegehren verlangt, sollte auch noch künftig Gegenstand eines Volksbegehrens sein können und die Bundesregierung beauftragen können, Verhandlungen zur Vertragsänderung bzw. zum Ausstieg zu starten.

 

B.4. Ausschluss der Perspektive auf eine umfassende Weiterentwicklung der Direkten Demokratie von unten

 

B.4.1. Der Weg zum zwingenden Initiativrecht, zu Volksabstimmungen nach ausreichend unterstützten Volksbegehren wäre mit diesem „Demokratiepaket“ endgültig verbaut. Die Einführung dieser verbindlichen Volksabstimmungen nach Volksbegehren würde in Österreich eine Gesamtänderung der Bundesverfassung bedeuten. Die ÖVP-Punktation verlangt aber, dass über eine „Gesamtänderung der Bundesverfassung im Sinne des Art. 44 Abs. 3 B-VG“ keine Volksbefragung stattfinden darf. Damit könnte kein Volksbegehren zur Einführung der direkten Demokratie nach Schweizer Vorbild mit zwingendem Initiativrecht durchgeführt werden.

 

B.4.2. Nur das Parlament könnte wie bisher einen Vorschlag zur Gesamtänderung der Bundesverfassung jederzeit machen und dann müsste eine Volksabstimmung darüber abgehalten werden. DieBevölkerung darf nach den Vorstellungen der Regierungsparteien künftig eine Gesamtänderung der Bundesverfassung für wirksame Direkte Demokratie von unten in einem Volksbegehrennicht einmal noch thematisieren, was eine klare Verschlechterung gegenüber dem bestehenden Volksbegehrensverfahren ist.

 

 

C. Zielt der ÖVP-Vorschlag auf eine Bürger_innen-freundliche Ausgestaltung der Direkten Demokratie?

Ist das Verfahren praxistauglich ausgestaltet und auf eine Nutzung durch die Zivilgesellschaft ausgerichtet?

 

C.1. Die Hürde von 10% der Wahlberechtigten schließt die allermeisten Organisationen von einer erfolgreichen Nutzung faktisch aus

 

10% entsprechen derzeit ca. 635.000 Unterstützungen, um ein „qualifiziertes Volksbegehren“ zur Volksbefragung zu bringen.

 

C.1.1. Diese Hürde ist massiv zu hoch, wie die Erfahrungen der bisherigen 37 Volksbegehren deutlich belegen. Nur ca. 1/3 erreichte diese Hürde von 10% der Wahlberechtigten und dabei waren es so gut wie immer Parteivolksbegehren oder Begehren, die massiv von einer Partei, einem Medium oder finanzstarken Organisationen unterstützt wurden. Von NGOs und Zivilgesellschaft initiierte Volksbefragungen würden weitgehend verunmöglicht.

 

C.1.2. Internationale Vergleiche zeigen, dass die Bevölkerung, sofern sie bei den Hürden zur Direkten Demokratie mitbestimmen kann, sich für niedrige Schwellen ausspricht. Bei der Festlegung einer derart hohen Hürde würde das Parlament daher nicht repräsentativ für die Bevölkerung entscheiden, sondern im Eigeninteresse der Regierungsparteien. Zusätzliche, repräsentative Meinungs-Umfragen für Österreich mit neutralen Fragestellungen und ausgewogenem Input über die Wirkungen hoher bzw. niedriger Hürden sind zu diesem Thema sehr erwünscht.

 

C.1.3. Diese hohe Hürde orientiert sich an Großorganisationen, die ohnehin schon jetzt über einen sehr guten Zugang zu politischen Entscheidungen verfügen. Mit dieser hohen Hürde stünde dieses Instrument somit im Grunde nur den Parteien, ihren Vorfeldorganisationen, Großverbänden und finanzstarken Unternehmen oder Einzelpersonen offen, die über ausreichende finanzielle und organisatorische Ressourcen verfügen, um die Bevölkerung erreichen und um mobilisieren zu können. Der normalen Zivilgesellschaft stehen diese Möglichkeiten nicht zur Verfügung. Die Volksbefragung bliebe somit weitgehend ein Instrument von Parteien für Parteien.

 

C.1.4. Die Online-Unterstützung wurde nur in Aussicht gestellt und soll erst 2015, also frühestens in 1,5 Jahren zur Verfügung stehen, wird aber nicht als Bedingung für diese hohe Hürde genannt. Derzeit verfügen aber nur etwa 70.000 Österreicher_innen über eine Bürgerkarte, also nur etwas mehr als 1% der Stimmberechtigten. Die Behauptung, dass aufgrund einer erleichterten Unterstützungsmöglichkeit für nur 1% der Stimmberechtigten eine Unterschriftenhürde von 10% der Stimmberechtigten leichter erreichbar sei, ist unlogisch und unsachlich.

 

C.1.5. All diese sehr hohen Unterstützungshürden von 635.000, 700.000 oder gar 850.000 wurden von ÖVP und SPÖ schon früher genannt, auch in Regierungsabkommen, z.B. 2002 festgeschrieben und waren an verbindliche Volksabstimmungen geknüpft. Auch im JVP-Papier von Staatssekretär Sebastian Kurz, das vom gesamten ÖVP-Bundesparteivorstand einstimmig angenommen wurde, ist von 10% der Wahlberechtigten für die Abhaltung einer verbindlichen Volksabstimmung die Rede (DEMOKRATIE.NEU Seite 6: „Wenn ein Volksbegehren von mehr als 10% der Wahlberechtigen unterschrieben wurde, soll automatisch eine Volksabstimmung eingeleitet werden.“) Jetzt nennen die Regierungsparteien denselben hohen Prozentsatz für unverbindliche Volksbefragungen.

 

Insgesamt entspricht die aktuelle Punktation der ÖVP fast wortident dem Bundesvorstandsbeschluss von vor einem Jahr mit dem wesentlichen Unterschied, dass nach einem Jahr Diskussion über Direkte Demokratie die verbindlichen Volksabstimmungen in unverbindliche Volksbefragungen verschlechtert wurden.

 

C.2. Der ÖVP-Vorschlag sieht keine Kostenerstattung vor

 

Während in Österreich die Parteien für sich selbst eine im internationalen Vergleich sehr hohe Parteienförderung beschlossen haben, wird politisches Engagement in Form von Initiativen und Volksbegehren mit Almosen abgespeist. Ein Gesetzesvorschlag für Volksbegehren, wie er jetzt verlangt wird und die politische Arbeit zur Unterstützung dieses Vorschlages sind grundsätzlichgleichwertige Arbeit wie Gesetzgebungsverfahren im Parlament. Daher sollen auch die gleichen finanziellen Maßstäbe angelegt werden. Wenn die Steuerzahler_innen insgesamt mit der Demokratiefinanzierung nicht mehr belastet werden sollen, ist Geld von der Parteienförderung zur Direkten Demokratie umzuleiten. Diese Fragen sollten in einem Demokratieförderungsgesetz statt des bisherigen Parteienförderungsgesetzes geregelt werden.

 

C.3. Der ÖVP-Vorschlag sieht keine juristische Beratung vor

 

Das Erfordernis eines Gesetzesvorschlages für Volksbegehren ist gut und wurde von mehr demokratie! vorgeschlagen, um die Texthoheit für die Abstimmung bei der Initiative zu belassen und sie nicht exklusiv dem Parlament zu überlassen. Ein Gesetzestext des Parlaments kann als Gegenvorschlag zur Abstimmung gebracht werden. Die Formulierung von Gesetzen benötigt aber qualifizierte und erfahrene juristische Beratung. Daher sollten entweder eigene juristische Berater von den Initiativen ausgewählt werden können und vom Staat entsprechend vergütet werden oder der Legislativdienst des Parlaments steht den Initiativen zur Verfügung. Die Ausarbeitung des Vorschlages der 4 Oppositionsparteien nach einer Punktation, die von mehr demokratie! angestoßen wurde, ist ein gutes Beispiel für die Machbarkeit dieses Ansatzes.

 

C.4. Der ÖVP-Vorschlag beseitigt Schikanen des bestehenden Volksbegehrensverfahrens nicht

 

Das bestehenden Volksbegehrensverfahren ist auf eine Nutzung durch Großorganisationen ausgerichtet, die ohnehin schon über einen guten Zugang zu politischen Entscheidungsträgern verfügen. Viele Regelungen des bestehenden Volksbegehrensverfahrens benachteiligen Organisationen von durchschnittlicher Größe und Finanzstärke. Der Vorschlag der Regierungsparteien will bestehende Schikanen des Volksbegehrensverfahrens aufrechterhalten:

- Eine finanzielle Hürde des Druckkostenbeitrags, um überhaupt ein Volksbegehren beginnen zu können, ist international unüblich.

- Im viel zu kurze Unterstützungszeitraum von nur einer Woche können es Organisationen von durchschnittlicher Größe und Finanzstärke nicht schaffen, ihr Potenzial an Unterstützer_innen auszuschöpfen.

- Die Festlegung des Unterstützungszeitraums durch das Innenministerium als politischem Gegenspieler des Volksbegehrens widerspricht Grundsätzen einer fairen Auseinandersetzung.

- Die Amtssammlung, wonach Unterstützungserklärung nur auf dem Amt abgegeben werden können, nimmt der Direkten Demokratie sehr viel an Lebendigkeit. Freie Unterschriftensammlung würde hingegen als das „Herz der Direkten Demokratie“ die Diskussion innerhalb der Bevölkerung über das Anliegen des Volksbegehrens maßgeblich fördern.

 

 

D. Zielt der ÖVP-Entwurf auf einen guten Dialog zwischen Parlament und Proponent_innen?

Schafft der ÖVP-Entwurf die Grundlage, dass das Parlament das Volksbegehren ernst nimmt?

 

Die ÖVP-Punktation übernimmt nicht den Ablauf der dreistufigen Volksgesetzgebung, wie sie sich in den deutschen Bundesländern bewährt hat und von mehr demokratie!,Volksgesetzgebung jetzt u.v.m. gefordert wird. Diese Drei-Stufigkeit sieht vor, dass sich das Parlament bereits vor der Unterschriftensammlung des Volksbegehrens (2. „Qualifizierungs“-Stufe, „Eintragungsverfahren des Volksbegehrens“) mit der Volksinitiative (1. „Initiierungs“-Stufe, „Einleitungsverfahren des Volksbegehrens“) auseinandersetzt. Wenn sich das Parlament bereits nach der 1. Stufe mit dem Gesetzesentwurf beschäftigt, besteht im Zeitpunkt der Auseinandersetzung durch das Parlament noch Ungewissheit über die öffentliche Resonanz. Damit wird aber sichergestellt, dass der Vorschlag des Volksbegehrens vom Parlament ernst genommen wird, weil für den Fall der Nichtumsetzung noch das „Damoklesschwert“ im Raum steht, dass die erforderlichen Unterstützungen für eine Volksbefragung gesammelt werden. Bei dieser Ausgestaltung des Verfahrensablaufs besteht sowohl seitens des Parlaments als auch seitens des Volksbegehrens Interesse an ernsthaften Gesprächen, woraus sich Kompromisslösungen eröffnen können.

 

 

E. Zielt der ÖVP-Vorschlag auf Fairness und Chancengerechtigkeit bei der Abstimmungsauseinandersetzung?

 

Den Initiatoren sind in den Medien des Landes, elektronisch wie Print ausreichend Möglichkeiten zur Darstellung ihres Anliegens zu ermöglichen. Pro-und Contra-Argumente sollen unabhängig von den finanziellen Möglichkeiten der Proponenten der Bevölkerung näher gebracht werden können.

 

E.1. Der ÖVP-Vorschlag sieht kein Abstimmungsbüchlein vor

 

Grundlage für eine faire Abstimmungsauseinandersetzung ist ein Abstimmungsbüchlein, wie es aus der Schweiz bekannt ist. In einem fairen Redaktionsprozess sollen die Argumente beider Seiten unparteiisch gegenübergestellt werden.

 

E.2. Der ÖVP-Vorschlag sieht keinen ausgewogenen Medienzugang vor

 

Über das Abstimmungsbüchlein hinaus soll ein ausgewogener Medienzugang sichergestellt werden. Den Organisatoren sollen Belangsendungen offenstehen. In Print und Rundfunk soll umfangmäßig über die Positionen beider Seiten ausgewogen informiert werden. Gute Ansätze für ausgewogenen Medienzugang finden sich in Irland und in Südtirol.

 

Detaillierte Regelungen, wie diese faire Kommunikation ablaufen soll, finden sich weder im Oppositionsgesetzesvorschlag noch in der ÖVP-Punktation. Der Verdacht einer Fortsetzung des Kommunikationsmonopols für Parteien auch bei der Anwendung der Direkten Demokratie erhärtet sich, v.a. auch angesichts der Millionen von Euro, die von den Parteien für die „von oben“-Volksbefragungen auf Bundesebene und in Wien ausgegeben wurden.

 

 

Erwin Leitner Erwin Mayer

Weitere Informationen

Sozialdemokraten zu deutscher Bevölkerung viel Bürger-freundlicher als zu österreichischer Bevölkerung

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